Документ
Комментарий
Верховная Рада Украины приняла Закон Украины от 06.12.2018 г. № 2646-VIII «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно внедрения среднесрочного бюджетного планирования» (Закон № 2646).
Основные новации и уточнения, внесенные Законом № 2646, которые необходимо уже с 11 января 2019 г. исполнять распорядителям бюджетных средств, заключаются в следующем.
1. Стадии бюджетного процесса.
Если раньше было четыре стадии бюджетного процесса, то теперь их будет пять:
То есть проекты бюджетов будут составлять на основе уже одобренной Бюджетной декларации (прогноза местного бюджета) и определенных в ней предельных показателей расходов бюджета и предоставления кредитов из бюджета.
2. Терминология.
Введены новые и уточнены некоторые «старые» термины.
В частности, бюджетная декларация – документ среднесрочного бюджетного планирования, определяющий основы бюджетной политики и показатели государственного бюджета на среднесрочный период и являющийся основой для составления проекта Государственного бюджета Украины и прогнозов местных бюджетов (п.1.ст.33 БКУ1). Бюджетная декларация будет составляться и утверждаться вместо Основных направлений бюджетной политики на плановый год и Прогноза государственного бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода.
1 Бюджетный кодекс Украины от 08.07.2010 г. № 2456-VI (БКУ).
Начиная с этого года Минфин Украины совместно с другими главными распорядителями средств государственного бюджета будет составлять Бюджетную декларацию. Для этого Минфин Украины разрабатывает и доводит до главных распорядителей бюджетных средств инструкции по подготовке предложений к Бюджетной декларации, ориентировочные граничные показатели расходов государственного бюджета и предоставления кредитов из государственного бюджета на среднесрочный период.
После обработки этих предложений Минфин Украины до 15 мая года, предшествующего плановому, передает Бюджетную декларацию на рассмотрение КМУ, который постановлением утверждает Бюджетную декларацию до 01 июня и предоставляет ее для рассмотрения в Верховную Раду Украины.
Среднесрочный период – период, включающий плановый и следующие за плановым два бюджетных периода (часть четвертая ст.3 БКУ).
Бюджетный запрос – документ, подготовленный главным распорядителем бюджетных средств, содержащий предложения с соответствующим обоснованием относительно объема бюджетных средств, необходимых для выполнения возложенных на него функций на среднесрочный период, на основании соответствующих предельных показателей расходов бюджета и предоставления кредитов из бюджета (п.9 части первой ст.2 БКУ);
Паспорт бюджетной программы – документ, определяющий цель, задачи, направления использования бюджетных средств, ответственных исполнителей, результативные показатели и другие характеристики бюджетной программы в соответствии с бюджетным предназначением, установленным законом о Государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете), и целей государственной политики в соответствующей сфере деятельности, формирование и/или реализацию которой обеспечивает главный распорядитель бюджетных средств (п.40 части первой ст.2 БКУ);
Главный распорядитель бюджетных средств разрабатывает паспорта бюджетных программ и утверждает их в течение 45 дней со дня вступления в силу закона о Государственном бюджете Украины или решения о местном бюджете. Ранее главный распорядитель утверждал их совместно с Минфином Украины или местными финорганами, теперь же он будет лишь согласовывать с ними (часть восьмая ст.20 БКУ).
Фискальные риски – факторы (включая условные обязательства и квазифискальные операции), которые могут приводить к уменьшению поступлений бюджета и/или требовать дополнительных расходов бюджета, соответственно привести к увеличению дефицита бюджета и государственного (местного) долга в сравнении с плановыми бюджетными показателями (п.52 части первой ст.2 БКУ).
С целью минимизации влияния фискальных рисков на показатели государственного бюджета Минфин Украины в рамках среднесрочного бюджетного планирования управляет фискальными рисками путем выявления, оценки, мониторинга и разработки мероприятий по их минимизации. Для достижения поставленной цели Минфин Украины:
Соответствующие должностные лица субъектов обязаны рассмотреть запрос в срок, указанный в письме (запросе) Минфина Украины, и в этот же срок предоставить информацию или направить соответствующие документы. За несоблюдение мер по управлению фискальными рисками должностные лица несут ответственность согласно законодательству, в частности, ст.16419 Кодекса Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 г. № 8073-Х (часть пятая ст.321 БКУ).
Общая оценка фискальных рисков и отчет о финансовом риске включается соответственно в Бюджетную декларацию и в материалы, прилагаемые к проекту закона о Государственном бюджете.
Публичные услуги. В БКУ словосочетание «государственные услуги», «гарантированные услуги» заменено на словосочетание «публичные услуги».
В Концепции развития системы предоставления административных услуг органами исполнительной власти, утвержденной распоряжением КМУ от 15.02.2006 г. № 90-р, определено, что услуги, предоставляемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в их управлении, составляют сферу публичных услуг.
Понятие «публичные услуги» несколько шире, чем государственные услуги, поскольку в зависимости от субъекта, предоставляющего публичные услуги, различают государственные и муниципальные услуги.
Государственные услуги предоставляются органами государственной власти (в основном органами исполнительной власти) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, а также органами местного самоуправления в порядке выполнения делегированных государством полномочий за счет средств государственного бюджета.
Муниципальные услуги предоставляются органами местного самоуправления, а также органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями, организациями в порядке выполнения делегированных органами местного самоуправления полномочий за счет средств местного бюджета.
Важной составляющей как государственных, так и муниципальных услуг, являются административные услуги.
3. Об изменениях в бюджетном календаре и действиях отдельных субъектов бюджетного процесса.
Согласно обновленному бюджетному процессу, бюджетный год будет разделен на две части: в первой половине будет разрабатываться среднесрочная бюджетная декларация, во второй – проект государственного бюджета на плановый год. Сроки представления Бюджетной декларации и прогнозов местных бюджетов приведены в Таблице 1.
| Сроки | Субъекты и органы взаимодействия | Основания |
| До 15 мая года, предшествующего плановому | Минфин Украины представляет Бюджетную декларацию на рассмотрение КМУ | Часть шестая ст.33 БКУ |
| Ежегодно, не позднее 1 июня года, предшествующего плановому | КМУ утверждает Бюджетную декларацию, которая приобретает статус официального документа и оформляется постановлением КМУ | Часть седьмая ст.33 БКУ |
| До 15 августа года, предшествующего плановому | Местные финансовые органы представляют в Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих местных советов прогнозы соответствующих местных бюджетов | Часть пятая ст.751 БКУ |
| Не позднее 1 сентября года, предшествующего плановому | Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих местных советов рассматривают и утверждают прогнозы соответствующих местных бюджетов и в пятидневный срок подают их вместе с финансово-экономическим обоснованием в Верховную Раду Автономной Республики Крым, соответствующие местные советы для рассмотрения в порядке, определенном соответствующими советами | Часть шестая ст.751 БКУ* |
| * Нормы ст.751 БКУ применяются с 1 января 2020 года | ||
Для введения в 2019 году среднесрочного бюджетного планирования Минфин Украины утвердил ориентировочный план мероприятий по обеспечению составления Бюджетной декларации на 2020-2022 гг. и проект Государственного бюджета на 2020 г. В нем приведен перечень мероприятий и процедур бюджетного процесса с ориентировочными сроками их выполнения, включая новации бюджетного процесса, введенные Законом № 2646. Кроме того, Минфин Украины направил главным распорядителям бюджетных средств письмо от 17.01.2019 г. № 04110-09-2/1399 о представлении ими информации для подготовки Бюджетной декларации на 2020-2022 гг.
Поэтому, главным распорядителям бюджетных средств необходимо предоставить в Минфин Украины свои предложения в сроки, приведенные в Таблице 2.
| Срок | Содержание представляемой информации |
| До 11 февраля 2019 г. | Предоставить в Минфин Украины предложения* относительно:
|
| * При подготовке предложений к Бюджетной декларации (прогнозу местного бюджета) и составлении бюджетного запроса с учетом планов деятельности на среднесрочный период, прогнозных и программных документов экономического и социального развития главными распорядителями бюджетных средств формируются бюджетные программы (часть третья ст.20 БКУ). | |
| Ориентировочно до 19 апреля 2019г. | Согласно доведенных Минфином Украины инструкций по подготовке предложений к Бюджетной декларации и ориентировочных предельных показателей расходов и предоставления кредитов* общего фонда государственного бюджета на среднесрочный период главные распорядители подают Минфину Украины:
|
| * Предельные показатели расходов и предоставления кредитов рассчитываются Минфином Украины с учетом информации, предоставленной главными распорядителями бюджетных средств. ** Цели определяются в соответствии с приоритетами государственной политики, определенными программными (стратегическими) документами экономического и социального развития государства. *** Предельный объем расходов на первый год среднесрочного периода Бюджетной декларации является базой для формирования проекта госбюджета на соответствующий год. При подготовке следующих Бюджетных деклараций показатели второго и третьего годов уточняются, а показатели третьего (нового) года прилагаются. Но, следует обратить внимание, что частью второй ст.33 БКУ определен исключительный перечень оснований при которых возможно уточнение показателей, определенных в соответствующие бюджетные периоды Бюджетной декларации одобренной в предыдущем бюджетном периоде. |
|
| 19-26 апреля 2019 г. | Минфин Украины проводит согласовательные совещания с главными распорядителями средств государственного бюджета |
| Июль (ориентировочно до 26 июля) 2019 г. | Минфин Украины доводит главным распорядителям бюджетных средств необходимую информацию для подготовки бюджетных запросов*, на основе которых будет сформирован проект Государственного бюджета Украины на 2020 г. |
| * Бюджетные запросы будут состоять только из двух форм (дополнительного запроса не предусматривается). Все вопросы по дополнительным финансовым потребностям необходимо согласовать на предыдущей стадии бюджетного процесса. | |
4. О согласовании стратегического и бюджетного планирования.
Документы стратегического планирования, в частности Бюджетная декларация на среднесрочный период и планы главных распорядителей средств будут согласовываться с Законом о госбюджете.
5. О совершенствовании программно-целевого метода.
Главным распорядителям бюджетных средств предоставлены полномочия организовывать и осуществлять мониторинг, проводить оценку эффективности бюджетных программ с последующим использованием результатов такой оценки при составлении и анализе бюджетных запросов соответственно, как главными распорядителями, так и Минфином Украины.
Поскольку мониторинг – это новация Закона № 2646, Минфин Украины должен внести соответствующие изменения в Методические рекомендации по осуществлению оценки эффективности бюджетных программ, утвержденные приказом Минфина Украины от 17.05.2011 г. № 608.
Главные распорядители бюджетных средств будут оценивать эффективность бюджетной программы по направлениям использования бюджетных средств.
Результаты оценки эффективности бюджетных программ послужат основанием для принятия решения о внесении изменений не только в бюджетные назначения текущего бюджетного периода и соответствующие предложения в проект бюджета на плановый бюджетный период, но и в Бюджетную декларацию (прогноз местного бюджета).
Кроме того, главным распорядителям бюджетных средств необходимо будет ввести обзор расходов, как нового инструмента повышения эффективности и результативности использования бюджетных средств и повышения эффективности реализации государственной политики в соответствующей сфере деятельности.
6. О повышении уровня доступности информации о бюджете.
Законом № 2646 усовершенствован процесс публичного представления информации о выполнении бюджетных программ: введено информирование о достижении результативных показателей бюджетных программ, обнародовании информации о достижении целей и показателей результата деятельности главных распорядителей бюджетных средств за отчетный бюджетный период и результатов оценки эффективности бюджетных программ.
Также Законом № 2646 предусмотрено, что во время рассмотрения Бюджетной декларации в Верховной Раде Украины главные распорядители бюджетных средств будут отчитываться о достижении целей и показателей результата их деятельности в соответствующих сферах.
7. О внутреннем контроле и аудите.
Распорядитель бюджетных средств (руководитель) в соответствии с Законом № 2646:
Внутренний аудит – это деятельность, направленная на совершенствование системы управления, внутреннего контроля, предотвращение фактов незаконного, неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств, возникновения ошибок или других недостатков в деятельности распорядителя бюджетных средств и предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере его управления, предусматривающая предоставление независимых выводов и рекомендаций. Для осуществления внутреннего аудита распорядитель бюджетных средств создает самостоятельное структурное подразделение внутреннего аудита, подчиненное и подотчетное непосредственно распорядителю бюджетных средств (то есть руководителю). Методологию внутреннего контроля и аудита определяет Минфин Украины (часть третья ст.26 БКУ).
8. Новые внебюджетные счета.
Законом № 2646 дополнен перечень поступлений, которые в установленном КМУ порядке можно зачислять на счета в банках, в частности, поступления:
9. О неприменении санкций к бухгалтерам за нарушение требований законодательства.
С 1 января 2017 г. введены НП(С)БУГС2 для составления финансовой отчетности, а также новый план счетов бухгалтерского учета в государственном секторе. Нарушение установленных законодательством требований по ведению бухгалтерского учета и составлению отчетности о выполнении бюджетов распорядителями бюджетных средств в период 2017-2018 гг., а также несоответствие данных, приведенных в финансовой и бюджетной отчетности, данным бухгалтерского учета, не влечет применение к распорядителями бюджетных средств такой меры воздействия, как приостановление операций с бюджетными средствами (п.48 раздела VI «Заключительных и переходных положений» БКУ).
2 Национальные положения (стандарты) бухгалтерского учета в государственном секторе.
Закон № 2646 вступил в силу с 11.01.2019 г.